Vergrijzing
De vergrijzing van de bevolking creëert in veel landen op termijn een budgettair probleem. Worden geen beleidsaanpassingen doorgevoerd zoals bezuinigingen of belastingverhogingen, dan leidt het ouder worden van de bevolking tot een financieel probleem voor de overheid. Steeds hogere uitgaven aan zorg en pensioenen vergroten het overheidstekort en dus de overheidsschuld. De hogere rentebetalingen over die schuld doen de uitgaven, het tekort en de schuld nog verder oplopen. Zolang geen beleidsaanpassingen worden doorgevoerd gaat dit proces onverminderd door in een steeds hoger tempo. Wiskundig gezien explodeert de overheidsschuld, economisch gezien gaat de economie richting faillissement. Nogmaals, als geen enkele beleidsaanpassing wordt doorgevoerd. In praktijk zal het zo’n vaart niet lopen.
Overheidsschuld
Wil een explosie van overheidsschuld worden voorkomen, dan dient het budgettaire beleid van de overheid aan de intertemporele budgetrestrictie te voldoen. Dit houdt in dat alle uitgaven van de overheid door belastingopbrengsten zijn gedekt. Niet noodzakelijk op hetzelfde moment, het mag ook later (of eerder). Als er maar van dekking sprake is. Er is dus niets mis met overheidsschuld, zolang deze maar met toekomstige belastingopbrengsten kan worden afbetaald.
Ik krijg regelmatig de vraag hoe hoog de overheidsschuld dan mag zijn? Is dat misschien 60% van het BBP, het criterium dat door de Europese Commissie wordt gehanteerd? Of een cijfer in de buurt van deze 60%?
Hierboven staat het antwoord op deze vraag eigenlijk al te lezen. De overheidsschuld mag elke waarde aannemen, zolang het maar met toekomstige belastingopbrengsten kan worden afbetaald. Er is dus wel een plafond, dat overeenkomt met de maximale belastingcapaciteit van een land. Hoe hoog dit plafond precies is, weet niemand, maar het ligt waarschijnlijk ver boven de 60% van het BBP.
Is elke waarde van de overheidsschuld dan even aantrekkelijk? Nee, dat bepaald niet. Je kunt jarenlang lage belastingtarieven hanteren en een flinke overheidsschuld opbouwen om pas de tarieven te verhogen wanneer de vergrijzing van de bevolking een feit is. De economische theorie leert ons dat een dergelijke variatie in de tijd van belastingtarieven slecht is voor de welvaart. Een voorziene belastingtariefverhoging leidt tot minder besparingen, minder investeringen, minder scholing en opleiding en minder arbeidsuren. Bovendien komt een politiek van “lage belastingtarieven nu, hoge belastingtarieven straks” erop neer dat wij gaan leven op het geld van onze kinderen en kleinkinderen. Dat is een herverdeling tussen generaties die lastig uit te leggen is.
Goed dan, laten we dan de belastingtarieven nu instellen op dat niveau dat – als onze toekomstverwachtingen correct zijn, tot het einde der tijden kan worden gehandhaafd zonder dat de overheidsschuld explodeert. Dit stabiliseert de overheidsschuld, maar op welk niveau? Het antwoord is – helaas, ik kan er ook niets aan doen, tweeledig. Ik kan geen cijfer noemen, want dat wordt bepaald door nog niet genoemde factoren. Maar ik kan wel precies aangeven hoe het van die factoren afhangt.
Voor wie wil weten hoe het precies zit, bouw ik nu een model. Zo elementair als maar kan, met niet meer dan twee vergelijkingen. Voor wie dit te veel inspanning vergt, eindigt hier mijn blog. Voor wie spanning en ontspanning zoekt, begint het pas.
Een model voor het vergrijzingsprobleem
De eerste vergelijking benadert overheidsschuld vanuit het verleden. Gegeven de eerder opgebouwde schuld en de huidige uitgaven en belastingopbrengsten is de huidige schuld bekend. Meer formeel luidt vergelijking (1): de overheidsschuld aan het einde van periode 1 is gelijk aan de overheidsschuld aan het einde van periode 0 plus de overheidsuitgaven in periode 1 minus de belastingopbrengsten in periode 1. Schrijven we overheidsschuld als D, de rente als r, dus rentelasten als rD, andere uitgaven van de overheid als G en belastingopbrengsten als τL (opgebouwd uit het belastingtarief τen de belastinggrondslag L). De rente geven we geen index mee, die veronderstellen we constant. Het belastingtarief τ heeft evenmin een index (bedenk dat we het belastingtarief niet willen laten variëren in de tijd).Vergelijking (1) ziet er dan als volgt uit:
D1=(G1-τL1)+(1+r)D0 (1)
De tweede vergelijking benadert de overheidsschuld vanuit de toekomst. Een schuld is houdbaar indien schuld plus toekomstige uitgaven anders dan rente uit toekomstige belastingopbrengsten zijn gedekt. Meer formeel: de overheidsschuld aan het einde van periode 1 is gelijk aan de optelsom van alle toekomstige belastingopbrengsten, verminderd met de optelsom van alle toekomstige overheidsuitgaven, anders dan rentelasten. Als we aannemen dat de wereld vanaf periode 2 niet meer verandert, dan ziet vergelijking (2) er als volgt uit:
D1=(τL2-G2)/r (2)
De overheidsuitgaven G en de belastinggrondslag L hebben index 2 (bedenk dat periode 3 en latere perioden kopieën zijn van periode 2).
Wiskundig gezien is dit een stelsel met twee lineaire vergelijkingen en twee onbekenden: de overheidsschuld D1 en het belastingtarief τ. Het is inzichtelijk als we de twee vergelijkingen herschrijven zodanig dat het belastingtarief aan de linkerkant staat en de overheidsschuld aan de rechterkant. Dan kunnen we er namelijk een leuk plaatje van maken. Dat leidt tot het volgende:
τ=(G1-D1+(1+r)D0)/L1 (1′)
τ=(rD1+G2)/L2 (2′)
In onderstaande figuur komen deze twee vergelijkingen terug: (1’) als een dalende lijn en (2’) als een stijgende lijn. Het snijpunt van de twee lijnen, waarbij overheidsschuld benaderd uit het verleden en benaderd vanuit de toekomst aan elkaar gelijk zijn, is de oplossing van het model.
Hierboven stelde ik dat ik kan aangeven van welke factoren de overheidsschuld afhangt. Eén daarvan is de pensioenleeftijd. Stel dat de overheid de pensioenleeftijd verhoogt. Het gevolg is dat in de toekomst meer mensen langer gaan doorwerken en meer belasting gaan betalen. In het model wordt de toekomstige belastingbasis, L2, groter. Vergelijking (2’) hierboven laat zien dat lijn (2’) daardoor naar beneden schuift en minder steil gaat lopen; in de figuur is dit getekend als lijn (2’B). De oplossing van het model verschuift van A naar B: τ gaat omlaag en D1 gaat omhoog. De interpretatie? Als door de pensioenleeftijd te verhogen wordt bereikt dat in de toekomst meer mensen langer doorwerken, komen er dan meer belastingopbrengsten binnen. Willen we voorkomen dat de overheidsschuld in de toekomst gaat dalen (bedenk dat een politiek van een constant belastingtarief de overheidsschuld stabiliseert), dan zal op een hogere overheidsschuld moeten worden gekoerst. Dit genereert hogere rentelasten die de hogere belastingopbrengsten precies compenseren. Hoe moeten we de overheidsschuld verhogen? Door het belastingtarief te verlagen en dat is precies wat in bovenstaande figuur gebeurt.
Een andere factor welke bepalend is voor de hoogte van de overheidsschuld zijn de overheidsuitgaven, bijvoorbeeld die aan de gezondheidszorg. Stel dat de overheid de collectief gefinancierde uitgaven aan gezondheidszorg in de toekomst verlaagt. In het model worden de toekomstige overheidsuitgaven, G2, lager. Lijn (2’) schuift daardoor naar beneden; in de figuur is dit getekend als lijn (2’C). Het gevolg: de oplossing van het model verschuift van A naar C, τ gaat omlaag en D1 gaat omhoog. Wat is nu de interpretatie? Als de overheidsschuld onveranderd zou worden gelaten, dan zou de verlaging van de uitgaven aan gezondheidszorg de overheidsschuld in de toekomst doen dalen. Willen we dit voorkomen, dan zal de overheidsschuld moeten worden verhoogd. Dit genereert hogere rentelasten die de lagere zorguitgaven precies compenseren. Net als in het voorbeeld van de hogere pensioenleeftijd zal het belastingtarief moeten worden verlaagd om dit te kunnen bereiken.
Conclusie
Het cijfer van 60% dat door de Europese Commissie wordt gehanteerd mist een onderbouwing vanuit de economische theorie. De economische theorie geeft aan dat het streefcijfer voor de overheidsschuld van andere factoren afhankelijk is, zoals de pensioenleeftijd en de overheidsuitgaven waaronder de collectief gefinancierde uitgaven aan gezondheidszorg. Een overheid die de pensioenleeftijd verhoogt en de collectief gefinancierde uitgaven aan gezondheidszorg verlaagt, kan met een gerust hart het belastingtarief op arbeidsinkomen met een gegeven aantal punten verlagen en de overheidsschuld laten oplopen zonder daarmee de financiële situatie van de overheid in gevaar te brengen.